您的位置:首页 > PPP > 政策动向

PPP模式需要全过程咨询

PPP面授课 PPP视频课 2018-07-16 中建政研 评论[100]

近日,财政部发出通知将全面监测ppp项目库的财政支出数据,要确保录入数据与相关文件相符、数据信息准确完整,这与前期54号文对示范项目提出建立中期评估和问责机制遥相呼应。这表明,随着PPP项目的大批量落地,对PPP项目进行周期审查和过程监管,必将成为一种趋势。

结合当前PPP项目的执行程度以及清库整改情况,本文认为,为保证PPP项目的长远运作和健康发展,在PPP项目中引进全过程咨询服务,很有必要。

一、全过程工程咨询是当前基建市场发展的必然趋势

2017年2月,国务院办公厅发布了国办发 [2017] 19号文《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》,首次提出了“全过程工程咨询”这一理念,文中明确写到“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询,培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询,鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中,充分发挥建筑师的主导作用,鼓励提供全过程工程咨询服务”。

随后5月,住建部又发布了建市 [2017] 101号文《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》,选择8省市和40家企业开展为期两年的全过程工程咨询试点工作。随即,浙江、四川、广东和广西等省区也相继出台了全过程工程咨询试点工作方案,为地方上全过程工程咨询的推广发展打通了渠道。

在《工程勘察设计行业发展“十三五”规划》中,又重点提出应培育全过程工程咨询服务,并“鼓励建筑师依据合同约定提供项目策划、技术顾问咨询、施工指导监督和后期跟踪等服务,推进工程建设全过程建筑师负责制”,“鼓励有条件的企业以设计和研发为基础,以自身专利及专有技术为优势,拓展装备制造、设备成套、项目运营维护等相关业务,逐步形成工程项目全生命周期的一体化服务体系”。

一年多来,全过程工程咨询的发展方兴未艾,笔者接触到的很多工程咨询公司,都在不断“招兵买马”,增办资质,整合资源,为全过程工程咨询积极进行准备。

全过程咨询,更加注重市场主体之间的资源整合和内在联系,加强了不同环节和专业的整体把控和信息共享,提升了建筑产品和运营服务的安全及质量水准。在PPP项目中实行全过程工程咨询,能够高度整合服务内容,节省投资和运营成本,减免工期延误风险,这是国家政策导向也是基建行业进步的体现。

二、PPP项目对全过程工程咨询更有需求

PPP项目的前期咨询成果需与后期采购执行情况对应挂钩,需要全过程咨询进行跟踪修订。结合最近出台的一系列政策文件,国家对已经落地实施的PPP项目,将加大咨询成果的监测力度,保证前期咨询与后期执行数据连贯一致、账实相符,谨防项目实际履行中前后脱节、变形走样,对于前后测算数据偏差较大的项目,很可能要求退库整改。故对于PPP项目来说,为保证信息及时对应,防止责任推诿,推广全过程咨询大有必要。

PPP项目的合同周期较长,需进行过程管控。PPP项目的合同周期一般在10至30年之间,包含建设期和运营期,时间跨度较大,其间充满了很多主客观变数。客观变数包含但不限于法律和政策变更、技术革命的更新换代、金融及市场模式转变、消费观念和环境需求改变、人员变动调整等等,主观变数包含不履行职责和义务以及不按合同要求履行职责和义务等等,这些主观过错、情势变更、不可抗力和意外事件,都可能对PPP产生深度的负面影响。引进全过程咨询服务,能增加风险预判和应对措施,从而为PPP提供连贯的专业技术支撑。

PPP项目的建设投资是重点审查环节,符合全过程咨询的适用条件。从社会资本方的角度来看,要更多强调建设期间的内部协调和统一,资源整合,信息共享,以顺利达成PPP合同的建设任务和目标。从政府方角度,PPP建设方式基本采用EPC和交钥匙模式,由社会资本方负责完成,政府方系统性地将风险和责任打包给社会资本,强调了项目建设的整体效应。而运营期是建设期的延展,也是项目产出绩效的实践检验阶段,是全过程咨询不可或缺的环节。所以,PPP项目的系统性和整体性特征,符合进行全过程咨询的条件。

PPP合同中的条款内容框架性较强,但实践操作性不足,而且PPP合同体系还包含了其他很多附属合同,专业和行业面较广,需要引进全过程咨询,在过程中不断修正、细化和调整。笔者接触的多个PPP合同,许多条款属于框架性条款,只是约定了一般性的处理原则,缺少操作细则。

比如项目延期,是否改动了招标文件的实质性条款,是否要重新调整两评一案;如果合作周期改变了,政府方的财政支出责任和方式,又如何对应调整;比如工程索赔,增加的索赔费用若超过设计概算10%以上时,项目可研和立项审批如何调整;增加的索赔费用也会增加社会资本方的融资责任和负担,风险如何救济;对于增加的索赔费用,政府方作为过错方和SPV公司股东,是否享有索赔费用的分红权利;比如项目接管,接管目的到底是临时过渡、扭亏为盈还是债务清算,其用意不同,则接管的操作规程也应有所区分,这个要在后期进行补充细化。在实践中,政府方主观意识性较强,有的项目甚至约定有由金融机构行使接管权利,这些都缺少操作细则和法规依据。其他诸如风险分配,争议调解,融资兜底,绩效考评、财税处理和违约清算等,都需要在全过程咨询服务中,不断进行修正和调整。

三、关于PPP项目中全过程咨询的几点思考

 1、全过程咨询服务要增加法律和财税专业。

众所周知,PPP不仅包含建设内容,还有运营、融资、风险、合同和财税等重要内容。PPP项目中的合同体系千丝万缕、盘根错节,作为PPP合同来说,更多起到的是框架性和原则性作用,如何实施和保障以及细化和调整,还有很多法律工作要做。而项目的投资融资、审计结算和财税处理,也贯穿PPP项目的生命周期,这里面需要专业的财税技术力量进行服务。故本文认为,应在PPP全过程咨询中增加法律和财税专业服务,以满足PPP的整体性需求,不止为PPP提供全过程服务,还有全方位服务。

 2、全过程咨询服务机构可以作为社会资本方参与PPP项目建设。

本文认为,从政府和社会资本合作角度,为了最大化发挥PPP项目的社会和经济效应,在条件成熟的情况下,可以引入全过程咨询服务机构作为社会资本方的联合体成员参与PPP投标和建设。全过程咨询机构的引入,是一种技术保障,会更加优化SPV公司内部的专业整合程度和经营管理能力,这是从社会资本方需求的角度考虑。当然,引入全过程咨询机构,也要参与绩效考核付费,形成有效的激励约束机制,发挥全过程咨询的价值和作用。

 3、提供前期咨询的服务机构不宜继续参加后期咨询投标。

根据《政府采购法实施条例》第18条规定“除单一来源采购项目外,为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商,不得再参加该采购项目的其他采购活动”,以及《招标投标法实施条例》第34条规定“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人,不得参加投标”,故前期提供过咨询服务的咨询机构,从目前的法律层面上来说,还不宜参加后期社会资本方的招投标,后期的咨询投标应由独立的第三方机构参与投标。

虽然我国当前没有专门的PPP立法和法律适用,前后咨询服务可能存在断档承继,也可能产生一定的责任推诿,不利于PPP项目的周期性服务,但是本文认为,从政府方需求的角度考虑,可以建议由政府方对PPP项目的全过程咨询进行一次性招标,包括前期咨询和后期采购执行阶段,招标时可以分段计价,按环节付费,以保证项目的整体性需求。

4、在PPP模式中推广全过程咨询,需要制度保障。

当前,国家对建筑市场主体更多是在倡导资源整合,要求市场主体之间的合作发展,弱化竞争和各自为战的市场局面,优化建筑市场的交易服务结构。所以本文认为,对于具备一定规模和条件的PPP项目,可以从制度上倡导引进全过程咨询服务,并将引进情况作为项目评审入库和入选示范性项目的一个参考性指标,从而在国家层面上给予政策保障,以推进PPP项目的良性和健康发展。

PPP模式推广几年来,全国已有数千个PPP项目进入了采购执行阶段。这么多的PPP项目就像是初生的婴儿,要吸收“营养”,要灌输“教育”,更要“强身健体”,保证健康成长。因此,PPP模式需要全过程咨询,在当前,应是形势所趋!


更多资讯请关注中建政研:http://www.zhjs.org.cn/