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怎么看政府投资工程集中组织建设?

PPP面授课 PPP视频课 2018-04-17 中建政研 评论[100]

近日,江苏省推行政府投资工程集中组织建设的相关报道引人注目,部分企业人士还就与其概念相近的ABO、BT、代建制等提出了若干询问,本人试就“怎么看政府投资工程集中组织建设”表达一下个人观点。

一、政府投资工程集中组织建设的几大特点

纵观十多年来在政府投资项目工程建设组织实施方式方面的演进,我们进行了多方探索,先后出现了代建制、BT、ABO及当前的集中组织建设等模式和概念。笔者经初步梳理,获得一个基本认识,那就是我们在政府投资项目管理方面持续多年的模式探索其实就为了实现“集中组织建设”。因为传统的政府投资项目管理方式确实是太落后了,远远跟不上时代前进的步伐,上述几种模式都是随着时代的进步在不断地体现政府欲求的“集中组织建设”的制度安排和良好期望,其主要特点如下:

(一)

 希望达到的目的

1. 解决政府项目既负责投资监审又直接组织实施建设导致的责任不清、政企不分问题;解决政府管理项目中的组织体系、制度体系、人才结构、经验传承等诸多缺陷问题;解决项目建设管理绩效低下、腐败丛生的问题。

2. 通过集中统一监管,构建完善的政府投资工程建设组织与监管体系,建立“投资、建设、监管、使用”四权分离、权责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程建设管理和运行机制。

3. 使政府投资工程超标准、超规模、超概算的现象得到严格控制,建筑品质明显提升,建设管理成本有效降低,腐败行为得到明显遏制。

4. 除BT外,促进实施单位自身建设,培育政府信任的制度完备、人才荟萃、具有项目全过程建设运营管理能效的国有综合性工程公司。

(二)

 各模式中几个主要概念

1. 项目主体——地方政府或政府主管部门

2. 项目标的——政府投资项目的融资、建设和运营

其中代建制的标的主要是工程建设、BT标的是项目融资和工程建设、ABO标的是工程建设和运营服务、集中组织建设标的目前尚不十分清晰,尤其是项目融资和运营这两端。

3. 项目客体——政府信任的国有企业

其中代建制项目客体有多种表现形式,有政府组建的专业代建公司、政府成立的专业代建管理机构以及通过竞争产生的社会化国有工程公司;BT的项目客体是具有融资功能的摆脱了企业性质束缚的大型承包商;ABO的项目客体是政府信任的国有行业标杆企业或当地城投等其他平台公司;集中组织建设模式的项目客体应该与ABO相似,且更着力于当地城投等平台公司。

4. 授权程序——直接授权或竞标

代建制初期基本是政府直接授权具有政府背景的代建公司或项目管理公司,中后期部分引入了代建机构市场化招标竞争机制;BT项目从制度设计上就规定了由业主通过公开招标的方法确定承建方;ABO是典型的政府直接授权;集中组织建设方式下的实施机构根据江苏省的政策导向来看,由本地区政府负责组建的实施单位来承担政府投资工程集中组织建设的可能性极大。

5. 业务内容——

代建制的主要业务是行使全过程工程组织建设职能(一般不包括工程设计),BT的主要业务是项目融资和EPC总承包,ABO的主要业务包括落实政府资金和全方位建设管理及项目运营。

集中组织建设方式的业务内容包括但不限于:在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务,承担工程组织建设职能,执行批准的工程建设规模、建设内容、建设标准、投资概算,控制工程工期、投资,保证工程质量。

主要职责有:组织项目可行性研究报告、初步设计及概算、施工图设计文件的编制及报审;办理有关报建、报批手续;制订项目工作方案、工作计划和项目管理目标;负责工程勘察、设计、施工、监理等单位和材料设备采购的招标;负责集中组织建设项目建设过程中的投资控制、质量安全、工期进度、信息档案等管理;组织项目的中间验收、竣工验收、项目使用移交等;编制项目竣工工程结算、竣工财务决算,办理资产移交手续等。

6. 获得报酬途径——

除BT模式外,项目客体获得报酬的方式都是授权主体向被授权单位支付经营服务费用。

(三)

 各模式的主要边界条件

1. 工程项目属性——政府责任范围内的公共工程(含新建、改建、扩建、维修改造等),主要包括:

(1)党政机关、事业单位、社会团体等办公、业务用房及相关设施工程;

(2)科研、教育、文化、体育、卫生、民政等社会事业工程;

(3)城市基础设施工程;

(4)政府指定实行集中组织建设的其他工程。

上述工程的突出特点就是公益性,所以在代建和BT模式中基本没有把运营的内容纳入到项目客体的责任体系内。但ABO有变化,在ABO模式下,被授权机构的职能中有对运营的要求,但从该模式近三年运作情况看,被授权机构的运营能力尚没有表现出来,根据ABO被授权机构主要是城投公司这样的企业性质来看,它更适宜“大基建、小运营”这样的基础设施项目,难以通过基础设施建成后维持、养护这样的非经营性运营获得第三方付费。而集中组织建设方式就运营而言,在制度设计上并没有实质性突破,从其对实施单位执行能力的要求来看,能满足“小运营”便皆大欢喜了。

2. 项目资金来源——主要是政府性资金,或以政府负债的方式筹集的资金

(1)代建制是在政府已完成项目立项并落实了资金渠道后由代建单位负责建设管理;

(2)BT项目虽然是社会资本融资,但是BT项目的最终还款还是列入财政预算支出,因此BT项目仅仅是一个改变了融资方式的政府投资项目;

(3)ABO项目的授权职能中只有建设和运营,虽然有专家认为授权经营包括融资职能,但在当前这个阶段,以城投公司为主的被授权单位还不具备项目商业性投资开发的综合实力,ABO对应的项目又都是公益性项目(充其量是大建设、小运营),如果由被授权机构来投资建设,它是没办法回收投资并取得合理回报的。首个ABO项目中的北京市基础设施投资有限公司,也只是完成了部分轨道交通及高速公路项目贷款招标而已,它本身并不是借款人,不承担投融资风险。

(4)对于集中组织建设模式,其目标是要建立“投资、建设、监管、使用”四权分离的建设管理和运行机制,所以解决投资的问题从方向上看应该仍然是政府的职责(但是在防控政府债务风险的政策背景下,如何规避政府违规举债是个新的命题)。

3. 项目时间跨度——各模式的项目客体承担业务的时间跨度不同。

(1)代建制,原则上,其项目跨度是在项目立项、建设资金已落实并完成施工图设计后,自政府授权或公开招标选定代建单位始,直到完成政府投资项目竣工验收止。

(2)BT模式,通常对于技术相对成熟的政府投资项目,其项目时间跨度是在项目立项并完成初步设计后,自公开招标选择合适的社会资本方始,到分别完成项目施工图设计、建设项目投融资、设备采购、建筑安装工程施工、项目试车、项目竣工验收及移交、直至完成政府回购为止。

(3)ABO模式,原则上,政府在项目立项后即可授权建设运营,则ABO模式的项目时间跨度是一个相对比较长的时段,包括代行政府之责组织的各阶段设计(可研、初设、施工图)招标、各阶段设计管理、建设资金的筹措(贷款招标、发行债券等)、施工单位招标、设备供应商招标、采购管理、建设期施工管理、竣工验收以及项目建成后的运营服务。由于还没有ABO模式项目运营的案例,所以这种模式的运营期限怎么设定尚没有规矩,因而ABO模式的项目总时间跨度目前尚不清晰。

(4)集中组织建设方式,参考江苏省相关文件可知,“集中组织建设实施单位”接受“政府授权,在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务,承担工程组织建设职能”。从工程建设全过程的字面理解,实施单位介入时点应从编制项目建议书时开始,整个时间跨度包括初步决策阶段、设计准备阶段、工程设计阶段、施工阶段、动用前准备阶段,直到工程保修责任期结束。

二、政府投资项目组织建设过程中绕不开的逻辑关系

政府投资建设的项目可按两种类型来划分。

按资金来源分。来源于财政性资金(包括国债在内的所有纳入预算管理的资金)、财政担保银行贷款和国际援助的项目均属于政府投资项目。除此以外其他资金来源的项目都属于非政府投资项目。

按建设项目性质分。有经营性和非经营性两大类,港口、机场、电厂、水厂以及煤气、公共交通等设施项目,由于建成后具备可经营性,有长期、持续、稳定的收益,项目自身具备一定的融资能力,所以除政府投资外,还可吸收企业和外商投资。社会事业(包括文化、教育、卫生、科研、党政机关、政法和社会团体等投资建设项目)、城市公共基础设施工程等,是为社会发展服务的,建成后由有关单位无偿使用,难以产生直接的回报,系非经营性项目,一般由政府作为单一主体投资建设。

对于可经营的、属于非政府投资的项目,由于在管理上有条件实行项目法人责任制,投资主体自负盈亏,所以其投资、建设、监管、使用等的逻辑关系另当别论。而政府投资项目,尤其是试图集中组织建设时,显然不适用或不完全适用项目法人责任制的管理模式,因此必须在梳理工程管理逻辑关系的基础上,来构建项目管理制度。

(一)

 投资、建设、监管、使用四权分离所匹配的组织体系

推行政府投资工程集中组织建设的主要目的之一是解决政府既负责项目投资监审又直接组织实施建设导致的责任不清、政企不分问题。基于这个考量,在整个政府投资工程的过程管理方面,首先需要将项目的行政监管和项目的施工建设分离开来,也就是说,无论这个集中管理的集中度多高,都不能将行政监管的职能并入到项目实施机构中去,该由政府管理的工作还是得以政府的名义承担起来,比如项目的前期决策审批、各阶段设计成果审查、关键施工节点验收、工程竣工验收、工程资料验收、工程款支付审批等,因此,主管项目的政府部门需要有一套自己的行政监管机制,定岗定员,完成监管职责。

政府投资工程中的一件大事就是项目建设资金的筹措。从资金来源可知,不管是哪一种资金渠道,都得以主管项目的政府部门名义落实资金,这是其他机构代替不了的,所以政府部门需要有一个项目专项资金管理制度,定岗定员,完成资金监管职责。

政府投资工程中工作量最大的是项目施工建设。一般而言,对政府投资的非经营性项目,大多可以采用施工总承包模式。在这个过程中,政府可以委托实施机构全面承担工程的建设管理责任,同时,委托工程监理单位,由其独立行使工程监理职责并协助主管项目的政府部门实现质量、工期、费用、安全、合同、信息等建设管理目标。

在政府投资工程的上述活动中,使用者均没有参与,达到了分离的效果。但建成品的使用者必须新建或保持发挥自有运营管理机构的职能。

(二)

在集中组织管理体系下高度发挥实施单位的资源优势与管理技能

为了尽可能地减轻政府管理项目的压力,高度释放实施机构的管理能力,可考虑将除需要作出审批、确认、接收等决定的权利保留在政府手中之外,其他所有事务性工作都委托给项目实施单位,实现工程建设领域的服务外包。实施单位主要服务外包内容有:

1. 投资方面

如果项目资金动用的是财政资金,则实施单位应协助政府申请、办理并落实上述财政性资金;

如果项目投资是通过发债来解决,则实施单位应协助政府办理政府专项债的发债申请、委托证券公司等中介机构承销债券;

如果政府是通过负债贷款筹集资金,则实施单位应协助政府申请及办理财政担保的银行贷款、可能的话代理贷款招标;

如果项目资金是使用国际援助资金,则实施单位应协助政府接受、办理并落实上述国际援助资金。

2. 配合行政监管方面

在初步决策阶段,协助政府编制项目建议书、可行性研究报告、协助申请报批;向规划、国土、消防、环保、交通、绿化、环卫、卫生防疫等职能部门办理报批、审照及协调工作;

在设计准备阶段,协助政府编审勘察任务书、优选勘察单位、提供勘察条件、申请领取规划设计条件通知书、编制设计纲要、优选设计单位、准备基础资料;

在工程设计阶段,配合设计院完成初步设计系列文件(包括初步设计说明书、设计图纸、主要设备材料清册、工程概算书、相关专项设计说明书)、协助政府初设报审、配合设计院编制完成施工图、施工图预算等;

在施工准备阶段,协助政府落实“三通一平”、组织设计交底、组织图纸会审、办理施工许可证、现场地上地下管线、构筑物、建筑物交底、交桩、编制施工组织总设计并报审、编制项目管理协调程序并报审、组织第一次工地例会、审核开工令等;

在施工阶段,实施单位应提供条件,配合政府进行关键施工节点验收、工程竣工验收、工程资料验收、工程款支付审批等;

3. 工程建设方面

对于工程建设过程的服务外包,其服务范围因有两种选择而不同:一是该实施单位只是一个纯粹的项目管理公司,不具备具体实际施工能力,但是工程项目全过程管理实力强悍;二是实施单位本身具有工程总承包实力,不仅能够有效实现建设项目的全过程集中管理,而且可以独自承担60%以上的主体工程施工,从而可以更有力地保证项目建设取得好的效果。

本文主张政府在选择或培育实施单位时向着第二种类型的方向努力。

实施单位要有强大地分承包招标组织能力,招标业务覆盖勘察、设计、监理、施工、设备及主材采购、第三方检验等。

实施单位要有完备的合同管理机制和信息文档管理机制,以使项目发展足迹具有清晰的可追溯性。

实施单位在集中组织建设项目的全过程中要负责投资控制、质量安全、工期进度、信息档案等管理和实施;组织项目的中间验收、竣工验收、项目使用移交;编制项目竣工工程结算、竣工财务决算,办理资产移交手续等。

(三)

集中组织建设模式下相关组织机构的合同关系

授权合同主体——地方政府或政府主管部门。从合同执行的角度考虑,以主管项目的政府部门签约授权协议为宜。

授权合同客体——政府信任的国有企业,即能够承担项目集中组织建设管理的实施单位。

分包合同主体——为项目建设所提供的服务的勘察、设计、施工、设备供应、第三方检验等供方,原则上均应由实施单位通过公开招标的方式向政府主管部门推荐备选人,然后由主管项目的政府部门与其签约。

第三方机构——主要是监理公司,根据相关规定,以下工程必须实行监理:大中型工程和重点建设工程项目,重要的市政、公用工程项目,高层建筑、三幢以上(含三幢)成片住宅或单体2000平方米以上的住宅工程项目,国有、集体资产参与投资的且项目总投资在500万以上的建设工程项目和200万以上的装饰、装修工程项目,外资、中外合资、国外贷款、赠款、捐款建设的工程项目,据此,原则上政府投资工程基本都需要实行工程监理。

对于以纯粹项目管理公司为背景的实施单位,考虑其内部资源已经包含工程监理,且监理工作与全过程项目管理工作有相当的重合,只是侧重点不同,而且该实施单位本身不承担具体工程的施工,不会存在既当运动员又当裁判员的现象,尤其是在项目建设过程中还必须形成监理业务的独立表单体系,所以,在这种情况下,政府主管部门可将工程管理和工程监理两套业务合并委托给实施单位,监理业务由实施单位统一部署。这种操作方式既简化程序,又有利于高度贯彻实施单位管理意图,且不影响工程监理独立发挥作用,这在早先的工程建设领域已有诸多成功尝试。

对于具有工程总承包背景的实施单位,由于它不仅承担了全部工程全过程的建设管理,而且其本身还承接了60%以上主体工程的施工,在这种情况下,监理公司与实施单位的关系就发生了变化,他们之间不是互为补充,能在一个主体间内部运作的关系,而是成了必须使实施单位接受监理公司监管的关系了,在这种情况下,政府主管部门应单独委托工程监理并与监理公司签订工程监理合同。

三、企业怎么应对政府投资项目集中组织建设的要求

必须申明的是ppp模式就是政府投资项目集中组织建设的一种很好的表现形式,而且在近四年PPP市场大发展的带动下,激发了诸多行业的工程建设类企业参与到了政府投资项目中,极大地丰富了政府选择企业的空间和自由度。

当然,随着PPP模式规范化要求的提高,尤其是PPP项目不能突破地方财政一般公共预算10%的支付红线严格收紧,使得企业意图采用PPP方式大规模地在地方政府投资项目中跑马圈地的冲动收到遏制。

那么,一边是刚被蛊惑而骚动不安的企业,一边是受到压缩的PPP市场,下一步企业该怎么走?而此时,提出政府投资项目要集中组织建设的概念又会对企业有着什么样的影响?

(一)

集中组织建设的政府投资项目市场空间

有关机构利用2016年7月下旬获取的PPP项目库数据为基础,预测未来市场可承接的总的PPP订单规模为55.4万亿。到2017年9月,全国各地推出的政府和社会资本合作(PPP)项目投资规模已经超过17万亿。按此发展速度可知,PPP市场只有3年的开发空间了。

与此同时,中央政府也在致力于对政府投资工程融资领域加强监管。2014年43号文和2017年50号文禁止政府违规融资行为后,以工程建设为主要内容的政府投资项目的融资方式大部分被禁止。随后87号文对违规将服务和工程打包的做法予以禁止。2017年末的92号文,又在纯政府付费、仅涉及工程、无绩效挂钩等多个方面的工程类PPP加以严格的限制。由此,将会有不少项目被从政府购买服务和PPP中清理出来。

强调集中组织建设的政府投资工程除了那些为社会发展服务的、建成后由有关单位无偿使用且不产生直接回报的、难以借由社会资本投资并不得不由政府作为单一主体投资建设的社会事业(包括文化、教育、卫生、科研、党政机关、政法和社会团体等投资建设项目)、城市公共基础设施工程等非经营性项目,还有那些被清理出来的伪PPP项目。由于前者不受财政支付上限的制约,只要政府有钱就可以立项建设,所以,未来这类项目的市场会更大。

(二)

集中组织建设实施单位在政府投资项目中的业务定位

有专家提出“集中组织建设实施单位”并不负责施工,只是负责“管理”,本文并不认同。“组织建设”应该理解为既包含组织管理又实施工程建设,其中具备管理效能是基本要求,只有实施单位具备实施工程建设的能力,才能够更好地协调管理各类分包单位,实现项目的投资、质量、工期三大控制目标和优良的合同与信息管理结果。

由此而知,把类似地方城投公司这样的企业稍加改造即可作为有集中组织建设能力的实施单位加以利用,那就要出大麻烦了。江苏省指导意见中对集中组织建设实施单位提出了一系列高标准要求,可以说,按照这些要求,普通城投公司要转型并达到相应的标准还需要付出很多努力,尤其要接受一定时期的实际工作磨炼。

相比较而言,已经进入到基础设施建设领域来的各行业优秀的国有工程公司(尤其是央企)更具有承担政府投资工程集中组织建设的能力,容易把握住机遇,关键是要设计好被授权的法律途径。

(三)

企业在政府投资项目中获得授权的建议

根据江苏省的政策导向来看,由本地区政府负责组建的实施单位来承担政府投资工程集中组织建设的可能性极大。

诚然,利用政府投资工程集中组织建设方式改革力促城投公司等国企转型是一个好的安排,但是客观上各类地方投资平台公司都与相关政府机构有着深厚渊源,他们并不是现代市场经济条件下真正规范有效的公司制企业,不少公司是一套人马两块牌子,利用特殊的社会经济地位与得天独厚的经营环境进行不公平竞争。所以,平台公司不仅需要进行脱胎换骨般地公司制改造,关键是要铲除其与原主管部门分而不离、脱而不开、官商合一的根系,为政府理直气壮地授权打理出清新的环境。

基于授受不亲的考虑,同时,市场上又有那么多强而优的工程公司,地方政府即使不希望被外地企业占据市场,但起码可以给本地企业提供一个竞争的机会,这样,既可以肥水不流外人田,又能够选择出更好的实施单位协助政府建设好政府投资的工程。

最好的方式还是像PPP项目采购社会资本那样采用公开招标,这样做,可以极大地吸引最强的工程公司(央企)参与竞争,对国家而言是最好的资源利用,对项目而言有更可靠的保障,对地方政府而言可创造更好的政绩。

(作者系中建政研专家委员会委员、天立工程项目管理咨询有限公司项目总监宋志宏,转载需注明来源与出处。)

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