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探求地方政府专项债券绩效管理之路

PPP面授课 PPP视频课 2019-10-16 互联网 评论[100]

日前,本报与财政部政府债务研究与评估专项工作办公室、中央财经大学中国政府债务研究中心联合举办“地方政府债券市场构建及项目绩效管理研讨会”,会议以地方政府专项债券项目绩效管理为主题,围绕如何做好专项债券项目绩效管理的目标定位、指标体系建设,更好地实现专项债券项目绩效管理进行了研讨并提出意见建议。为了给中国地方政府专项债券项目绩效管理提供借鉴,会议还对国际上具有特色和代表性的美国市政债券的市场和管理情况进行了研讨。
来自财政部、中国证监会、国家发改委等部委相关负责人,部分省市财政部门相关负责人、国内多家金融机构和中介机构人士,以及国内外高校和研究机构的专家学者,共计100余人参加会议。
地方政府专项债券项目绩效管理的目标定位
与会者普遍认为,做好地方政府专项债券项目绩效管理,首先要关注项目的性质与定位。 
财政部预算司巡视员王克冰认为,地方政府专项债券项目绩效管理既要遵循一般项目绩效管理的基本原则,又要立足自身特点,重点应关注代际公平和偿债风险,其中主要包括四个关键指标:一是偿债来源。确保专项债券项目具有稳定可靠的项目收益,保证偿债来源的真实有效。二是融资与项目收益平衡。一方面要坚持总量平衡,确保融资规模与项目全生命周期预期收益相匹配;另一方面要保持结构平衡,确保专项债券期限与项目期限相匹配,防范期限错配风险。三是成本。债券资金使用具有有偿性,不同于一般财政资金,它涉及资金的“借、用、管、还”全流程,更需关注成本和融资必要性。四是支出属性。发行债券举借债务是对未来财力的透支,必须是能够产生代际效益的公益性资本支出,不能是当期消耗的经常性支出,防止寅吃卯粮,损害代际公平。 
安徽省财政厅副厅长孟照红用是否能够“发得出去、用得好、还得起”概括了他对于地方政府专项债券项目绩效管理的看法。他指出,“发得出去”主要是在债券发行利率、信息披露和项目遴选等方面坚持市场化原则;“用得好”主要是在当前经济下行压力巨大的情况下,专项债券项目能否适度发挥杠杆效应,起到稳增长作用,是否真正起到补短板作用,是否与财政可持续发展能力匹配;“还得起”主要是探索专项债券项目的全生命周期管理的制度安排,加快编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,全面反映负债水平,以进行有效的债务管理。 
湖南财信金融控股集团有限公司党委书记、董事长胡贺波认为,专项债券已成为当前及今后一个时期带动有效投资、补短板、扩内需的重要抓手,当前,其绩效管理目标应该服务于加快发行、加快使用债券。为管理好专项债券项目,防止出现“半拉子”工程,应坚持“资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着目标走”的定位,实行限额和自主申报两结合,实现债券发行需求和发行能力相匹配,更好地符合当地发展需要。在项目管理实操层面,要实现两个绩效目标:一是项目目标的可量化,包括投资额、债券资金使用额和实物工作量的可量化;二是债券资金要根据项目实施进度分配、发行和使用,确保跟着项目走。
他具体建议遵守以下原则:“要得多给得多、用得少给得少”;“规划按省、项目按县,三年一编制,一年一滚动”;实施“发得出、用得好、还得上”的闭环管理;“以供给端改革牵引需求端”,把债券市场供需两端打开,鼓励社会资本投资。 
国家发展和改革委员会财金司财政处处长关鹏认为,做好专项债券项目绩效管理,一看项目是否符合国家重大战略要求;二看项目是否为市场不能或不愿意做,但能够实现收益自平衡;三看形成的资产。对于一些专项债券项目,除了从现金流角度设计绩效指标外,还应当从资产负债角度看待项目绩效。此外,还要加快推进建立资本预算制度。专项债券属于公益性资本支出,很多项目回报期为10年、20年甚至更长时间,需要立足项目的全生命周期进行绩效评价,这与一般预算支出项目的绩效管理有较大区别。
探讨绩效管理之“道”
上海财经大学公共经济与管理学院副院长付文林认为,地方政府债务项目的绩效管理应包括地方政府的所有债务。要构建分级、分类、分层次的绩效管理指标体系,建立全面绩效管理的闭环链条,贯穿于项目运行的整个生命周期,对项目的立项、建设、运营、结果的绩效做出量化评价。事前绩效主要是绩效目标合理性、筹资合规性;事中绩效重点及时纠偏纠错,确保资金安全有效;事后绩效主要关注项目目标实现和外部效应。
中国社会科学院大学教授吉富星认为,在专项债券项目决策立项阶段要加强公共选择和居民参与,避免“拍脑袋”以及低效决策、重复投资;项目前期工作要扎实,尤其是项目收益预测要尽量科学。在绩效考核结果应用方面,要通过问责形成强有力的约束,将责任压实到相关部门和个人。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为,要全面实施绩效管理,推动绩效管理向地方政府债务领域拓展,专项债券项目绩效管理是一个非常好的切入点。应该认识到,在当前地方政府财政自给能力相对不足、存在一定道德风险的背景下,建立健全问责机制尤其显得重要,这是地方政府债务管理中的难点,需要加快探索。
从风险角度对影响专项债券项目绩效管理的几个方面进行分析后,中诚信国际研究院宏观金融研究部总经理袁海霞建议,基于防风险的前提,应结合国家政策及经济发展重点板块,积极挖掘短板领域及重大项目中合适的稳增长项目,并对专项债券项目进行分级、分类、分层次,建立统一的项目绩效评估机制;严格项目审批,重点审核项目投资资金来源是否明确,预期收益是否平衡,是否符合财政承受能力,坚持“谁举借谁负责”原则;专项债券发行需与项目收益、周期对应,降低资金混同及期限错配风险,实行“封闭式”运行管理。
中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任、研究员王泽彩提出,建立地方政府债券项目库,对地方政府债券按照不同分类,一律实行项目管理。对于可研报告科学、立项批复决策快、投入产出指标明晰、过程管理规范、效果指标量化,以及受益对象满意度较高的项目,优先予以入库和批复债券规模。同时,倡导分领域、分行业、分层级建立地方政府债券项目库,项目实施方案必须经过专家论证,防范因地方政府基础工作不到位导致项目质量参差不齐。
招商银行机构客户部总经理郑新盈认为,要做好专项债券项目绩效管理,专项债券发行前、发行中、发行后的各环节都同等重要。可以从两个角度来理解和探讨如何做好专项债券的绩效管理。
从资产证券化的角度来讲,第一个要素是有比较稳定的现金流;第二个要素是现金流或者是收益能够专户管理、专款专用;第三个要素就是基础资产要“干净”,专项债券形成的固定资产,不能再做其他融资。对于专项债券的管理,除了借、用、管、还四个环节的全生命周期管理之外,对于专项债券形成的资产也要进行管理。
从资本市场融资的角度来看,三点优势非常重要。即发行人完备的信息披露,所谓完备就是包括信息的及时、准确、完整性;中介机构尽职履责、尽职免责;投资人风险自担,即在发行主体完备信息披露和中介机构尽职履责的基础上,投资人风险自担。专项债券既然是资本市场融资,就要接受资本市场的规则,按规则办事。
做好信息披露,实现项目信息透明化是地方专项债券项目绩效管理的重要方面,与会者对此给予高度关注。
孟照红认为,当务之急是要实现专项债券信息披露的规范化。经过近几年的上下共同努力,政府专项债券信息披露的时间、路径等都已较为规范,而信息披露内容和形式仍需进一步改进。建议抓紧出台完整、统一、简明的信息披露指引,使投资者对相关信息一目了然。
付文林表示,地方政府债务和对应的项目信息都要依法公开,接受人大社会公众监督,形成多层次的地方政府债务项目的绩效监督网络体系。
袁海霞也指出,项目应按照防风险要求,完善覆盖项目全周期的信息披露机制,使债务情况更加公开透明,防控债务风险。
如何构建绩效评价体系和框架
对于专项债券项目的绩效评价,王克冰指出,需要在一般性评价原则的基础上,增加债务风险、项目成本等维度和因素考量,不仅要看“干的数量、质量”,还要看“该不该干、能不能干”。他举例说,如果一个财政投资项目不考虑资金来源因素,单从项目产出和社会效益角度看,绩效评价可能得95分;但如果财政投资是专项债券收入,假设项目偿债来源不足、融资与项目收益不平衡、本息偿还困难,则绩效评价可能为不及格,这是风险指标权重在发挥作用;又如项目进展缓慢,突出表现在用地、环评、立项存在“中梗阻”,造成债券资金闲置、利息成本相对上升,绩效评价分值也会大幅减小,这是成本指标权重带来的变化。
财政部预算评审中心副主任宋文玉认为,对于一个地方的专项债券项目,首先要有总体评价,包括对于地方经济的拉动、风险控制、未来还款能力、项目收益等。具体到项目评价,则与其他政府投资项目的绩效评价框架类似,但由于项目是发行债券来支持的,因此要更加关注项目的预期收益、风险控制等。
关于专项债券项目绩效评价指标设计,宋文玉认为总体上可以借鉴目前项目支出绩效评价的指标框架,通过绩效评价对项目的性质作出基本判断,搞清楚项目该不该做或者该不该通过发债去做。项目确定之后从管理环节看,就是项目管理效率高低的问题。项目产出则跟一般其他项目支出评价类似,包括完成度、完成质量、完成时效等,如果是民生项目,还要关注公众的满意度等。
对于专项债券项目特别要回答的问题是项目是否可持续,这要看投资收益是否能够覆盖成本和支撑未来的运营,这是不同于一般财政资金绩效评价,并需要创新的地方。
财政部预算司预算绩效管理处处长郑涌表示,建立地方政府专项债券项目绩效管理制度,可以借鉴世行、亚行等一些国际组织的贷款经验,包括工作流程、操作指引,要非常细,只有这样基层才可以有效贯彻落实。同时,要通过加强培训和宣传进一步提高绩效意识,促进项目管理、预算管理和绩效管理一体化;加强与人大、监察、审计等方面的协调配合,加大信息公开力度,接受社会公众监督,确保地方政府债券安全、高效。
财政部金融司金融四处处长薛军认为,专项债券项目绩效评价的关键问题是评什么。他认为,首先要评估的就是债券与项目的匹配度,包括期限、利率、项目现金流、还本的可能性等。对于专项债券项目的风险还要实时动态评估,因为失败的项目将导致债券没有资产对应,最终会被记入赤字。绩效评价的实时“体检”,有助于项目的建设质量和可持续性。作为准公共项目,还要评价其项目定位以及项目经济技术方面的领先性。
薛军认为,绩效评价指标设计应该尽量简化,靠近最大公约数,以增强可比性和操作性,并降低成本。同时,还有一个谁来评价的问题。政府项目如果由政府自己来评价,其可信度一般会弱于第三方评价。即使需要政府自评价,也要完善评价机制,避免利益关系干扰。绩效评价结果应及时全面向社会公开,以增加透明度,便于公众监督。
财政部监督评价局绩效评价一处一级调研员黄斌认为,绩效评价指标体系的设计可以从目标导向和问题导向两个角度思考。
目标导向,包括地方政府在制定地方政府专项债券,包括债务政策方面的科学性,与重大战略、偿债能力、政府资源的匹配,以及可持续性等;管理效率,包括涉及到融资的规范行为、预算管理及项目管理;风险可控性,即有无完善的风险防控预案。
问题导向,主要有6方面问题:预算管理、项目库管理、债务管理、监督评价、资金使用效率及还本付息和信息披露。
上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川认为,财政资金分无偿和有偿两大类。地方政府专项债券显然属于有偿一类,因此在评价绩效时,应该加以区别,即市场融资和非市场融资有什么差异,并根据其功能和目标设计评价指标体系,以引导地方政府准确、科学、高效地利用好这部分资金,否则可能会出现风险或绩效不高问题。
如何构建绩效评价体系和框架
黑龙江省财政厅副厅长张鹏认为,绩效评价的指标设计要体现完整性、关键性、合理性以及操作性原则。根据这一原则,地方政府专项债券项目绩效评价指标体系一级指标可分四项,分别为投入、过程、产出、效果。具体指标设计如下:
投入指标设计。在一级指标投入指标下设立二级指标,包括项目立项和资金落实。项目立项包括项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性。资金落实包括资金到位率和到位及时率。
过程指标设计。在一级指标过程指标下设立二级指标,包括业务管理指标和财务管理指标。
产出项目指标设计。在一级指标产出项目指标下设立二级指标,包括实际完成率指标和质量达标率指标。
效益指标设计。在一级指标效益指标下设立经济效益、社会效益、可持续影响指标以及服务对象满意度指标。
张鹏建议,国家统一制定核心指标体系,各省可根据实际情况制定各省指标体系,这样有利于统计、汇总、比较以及评价;国家按照专项债券发行不同品种制定不同指标,有利于进行更有针对性的设计。
浙江大学财税大数据与政策研究中心主任李金珊认为,在众多的评价指标体系中,许多人认为“合规性”非常重要,相关指标必不可少。但在具体进行绩效评价时,合规性只能是前置条件,如果合规性存疑,那就超出了绩效评价的范畴。
付文林认为,应建立分类绩效评价指标体系。绩效评价的关键点及难点是绩效目标的确立。项目绩效目标体系的两个大类是:共性——分类基础上的财政管理诉求;个性——公共资金使用绩效和责任。厘清绩效目标之后,要将目标具体化为指标。
针对不同的地方政府专项债券项目建立分类绩效评价指标体系,对专项债券项目的经济性、效率性、效果性和公平性进行客观、公正的评价。对一些外溢性比较大的地方政府专项债券项目,要增加外部效应的评价指标,对公众满意度、国家政治经济安全等社会绩效进行科学评估。
四川省乐山市财政局局长金雪冰认为,应该把项目的公益性评价和社会效益作为前置性条件加以考察,实行“一票否决”,不要和之后的经济性技术性评价裹在一块,否则绩效评价权重及指标很难设计。同时,绩效评价指标设计应鼓励公众的参与和监督,通过事前绩效评价尽量避免一些基层政府决策上的失误和浪费。
具体评价中,可选取投资规模、建设成本及运营成本的控制等一些核心指标对风险进行评估。同时,由于专项债券项目周期特别长,绩效评价应该是长期、动态的,不是一次性的,要考虑不同年度的绩效评价有序进行。
与会者还普遍认为,应合理开展绩效评价结果的应用,将政府绩效评价结果信息作为投资计划调整、预算安排、项目可行性、财政管理工作改善的依据;把债务绩效评价结果作为改进财政管理水平、行政问责和追究法律责任的手段;将绩效管理纳入政府绩效和干部政绩考核体系;将评价结果与下一年度专项债券限额合理挂钩。
作为他山之石的美国市政债监管经验
已有200多年历史的美国市政债在国际上具有鲜明特点和代表性,这对于我们做好地方政府债券管理包括绩效管理有一定借鉴意义。
研讨会上,乔宝云结合《美国市政债券市场与管理》一书书稿内容介绍了美国市政债的情况。他介绍,美国地方债当中最具有特点的是美国市政债,目前存续规模为3.8万亿美元,每年发行规模在4000亿—5000亿美元,种类繁多,总体上属于债券市场里的第四大品种,其制度设计与美国发达的金融市场具有密切联系。
美国市政债券监管框架较为特殊。由于联邦政府没有权力阻止州和地方政府进入金融市场,因此主要通过属于联邦管辖的反欺诈法对市政债进行监管,并藉此发展出一系列法律制度,其中,从注册监管到持续的信息披露制度最为重要。不过,美国市政债监管最重要的一环不是联邦政府,而是州和州以下地方政府的财政监控体系,以及行业协会的引导,特别是美国市政债券规则制定委员会(MSRB)主导的管理体系。该协会与证券交易委员会、美国货币监理署、联邦存款保险公司等相互协作,通过非常有效的机制,把美国市政债券变成市场机制的一部分,从而实现资源的有效配置。
亚洲开发银行特聘专家刘琍琍女士在对该书稿进行点评时介绍,美国市政债的重要特点是资本市场和债权人对州及地方政府借债行为有很强的约束,政府发的每一笔债,都要由独立的律师事务所来审查其是否符合法律程序。
发债融资获得的资金必须由独立的第三方进行专户专项管理,项目收益的一部分也必须划转到独立的专项基金,专款专用,封闭运行。由基金管理人监控并确保还债收入的现金流充足,相关信息也必须定期向市场披露,债权人可以随时查询这些信息。
刘琍琍还表示,非常关键的是债券的信用评级和信息披露。这里有三个关键点:依法披露全部信息,信息披露必须标准化,评级机构独立而严格。
世界银行首席经济学家吴卓瑾女士重点介绍了美国市政债发行后的合规管理举措。她说,2008年国际金融危机之后,美国对于债券发行后信息持续披露的要求更加严格了。由于规则非常复杂,需要审查的资料很多,现在很多市政当局只能借助专业律师来完成。
实现好专项债券项目绩效管理的市场价值
从目标定位、指标设计到市场价值,研讨会越来越“接地气”。
中国证监会债券监管部副主任卢大彪认为,应通过专项债券项目绩效管理为市场约束机制顺畅发挥功能创造更好的条件,使得政府的监督作用和市场的调节作用形成良性互动的合力,进而促进地方政府债券市场持续健康发展。
他具体建议,专项债券项目绩效管理的内容与结果应尽可能向社会公布,通过信息披露发挥市场的监督和约束作用;专项债券项目绩效管理不仅要考量项目的短期运转,还要重视长期的可持续;积极推动形成有效的地方政府债券收益率曲线,增强市场价格信号的引导作用,因为价格信号作用的优化,可以较好地与项目绩效管理交叉验证,相互促进。
中央国债登记结算有限责任公司总监兼中债研发中心主任宗军认为,做好专项债券项目的绩效管理不仅是管理,更是价值创造。如果能由此形成一个比较全面又简明适用的绩效管理框架,就会在全社会形成一个重要的基础性治理成果,这具有非常重要的产业价值,有利于刺激市场中介机构的发展。他建议,要发挥好专项债券项目绩效管理的市场价值,需要解决好三方面的问题。
安全性。主要考察以下几个层面:一是借债是否有度,包括是否有专项债券限额确定规则,是否有完善的风险预警指标体系,是否增加隐性负债。二是管理是否有规,主要是健全专项债券项目全生命周期管理制度体系。三是用款是否有方,主要是用款约束和资金投向是否合理。四是还款是否有底,主要是还款保障如何。
效率性。包括产出指标,即考察其实体性;经济效益,即考察其资本性;社会效益,即考察其公益性。
专业性。是体现专项债券项目运作水平的重要方面,主要包括人力层面、制度层面、系统层面和透明度。
财达证券债权融资部总经理肖一飞认为,要更好地实现地方政府专项债券项目绩效管理的市场价值,需要有更多的市场化金融机构参与到专项债券项目的全流程管理过程,特别是申报准备工作。未来地方政府专项债券项目的绩效管理应与第三方中介服务机构的表现挂钩,明确对应项目的绩效评价结果与第三方中介机构的奖惩、监管甚至准入应有的关系,这样可以通过地方政府专项债券项目绩效管理促进中介机构服务的优化。
地方政府专项债券项目绩效管理市场化价值的实现离不开专项债券项目存续期管理,而存续期管理的重点是信息披露。此外,存续期内对于市场各参与主体的维护也应加入到绩效管理中,这也对各地政府提出了更高的专业性要求。
穆迪投资者服务有限公司副总裁、高级分析师杜宁轶从绩效管理与地方政府债券评级之间的关系谈了自己的建议。她说,绩效管理在穆迪对于地方政府的评级当中举足轻重,穆迪对于全球地方政府评级的打分卡分四大板块,其中绩效管理相关板块占比最大,而信息披露贯穿在整个评级过程中。评级不只是看发行时的信息披露情况,每年都会有复评。评级过程中也涉及流动性管理。目前针对中美之间的差异还有待于进一步研究探索。
中国建设银行金融市场债券投资处处长陈海华指出,目前,包括专项债券在内的地方政府债券的投资者过度集中在银行特别是商业银行,其他投资者持有的规模微乎其微。同时,其流动性这几年虽然有明显提升,但跟国债、政策性金融债等品种相比差距巨大,背后根本原因是地方政府债券尤其是专项债券金融属性不够。他建议,需要建立对各地的地方政府债券市场整体表现的评价机制。如果某地区因债务规模过大、财务能力不足导致举债空间狭小,同时项目还款来源存在一定瓶颈,即使想发债也发不出去,地方政府对此应给予高度重视。同时,加快建立由第三方机构参与,公平、公正、简洁、有层次的绩效评价体系也非常必要。
浦发银行总行机构客户部总经理李喆认为,专项债券看似有政府信用担保,实际上需要考虑每一个项目的具体情况。银行作为投资人,最为关注保障本金的安全,因此,专项债券风险管理应穿透到具体项目,构建大数据评估体系,一方面对于同区域、同类型项目可互相比对、互相借鉴,提升绩效评估的效率;另一方面,通过大数据评估结果反向优化、提升项目准入的评估标准,从事前、事中和事后三个环节提出相关建议。通过穿透式全流程项目绩效评估手段,将会提升地方政府债券流动性,使得地方政府债券发行和交易价格体现出市场化和差异化,调动商业银行投资地方政府债券的积极性。



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