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落实十九大精神 加强政府采购绩效评价

时间:2018-04-17 来源:中建政研

十九大报告提出“全面实施绩效管理”,这是健全现代预算制度的战略性部署,是当前和今后一个时期深化财税体制改革的核心工作之一。

政府采购是财政支出改革的重要组成部分和表现形式,也是加强绩效管理的重点领域。政府采购该如何加强绩效管理呢?答案是逐步建立采购结果评价制度,结合预算绩效评价工作,围绕质量、价格、效率等核心要素,设立科学合理的采购结果评价依据和指标体系,对政府采购资金节约、政策功能、透明程度以及合法性、公正性进行综合客观评价。

那么,评价采购结果的指标有哪些?每个指标的评判标准又是什么?

指标一:采购人满意度最重要

采购人是采购项目预算编制者、计划申报者、需求提供者和结果使用者,对采购结果评价有最直接的发言权。采购人使用部门的评价是衡量采购结果优劣的一个重要砝码。成交产品是否达到技术需求标准,要看产品使用过程中是否能让采购人满意,这需要经过一定时间的检验,远期才能看到效果。

在采购项目立项科学、采购对象市场可选、采购人价值中立的前提下,可以从竞争的充分性、承诺的客观性等方面衡量采购人满意度。

竞争是否充分反映资格条件、采购需求的合理性,是判断采购结果优劣的重要因素。其衡量指标可用投标响应系数计算,即用合格的投标供应商数量除以设定或法定的最少投标供应商数量。这一系数越高,表明竞争越充分。

采购人对采购结果的满意度,不仅与质量、价格直接相关,还与提供货物、工程和服务的供应商紧密相关,例如其资质信誉、技术力量、工期保证、售后服务等。评标过程中,对上述内容的判断依据是供应商提供的有关证明材料和投标承诺,只有通过履约验收,供应商承诺的客观性才能得到真实体现,采购人方能对供应商承诺兑现情况作出客观评价。因此,采购人对供应商投标承诺客观性的评价,是衡量采购项目优劣的重要标尺。实践中,可以用供应商在履约过程中实际体现出的资质信誉、技术力量、工期保证、售后服务等情况与投标承诺的符合率作为评价指标。

指标二:采购质量最关键

采购质量是评价采购结果的关键指标,合法依规组织采购活动,是确保采购质量的前提。古语云“无规矩不成方圆”,没有经过合法程序得到的采购结果,很难说有好的质量。

评价采购质量,“物有所值”是一个重要的衡量标准,包括采购需求确认、采购文件制作、评审过程和结果、合同签订等环节的质量情况。一看采购文件质量,是否符合操作规范的要求。二看采购活动的规范性,是否有违规行为。三看废标和重复招标情况。明确废标原因和主要责任归属,根据废标次数和责任进行打分评价;分析重复招标情况,根据重复招标次数和导致重复招标的原因进行打分评价。

采购实践中,相关各方还要从重价格因素、重资质要求向重技术质量转变,充分体现价格服从质量技术这个关键点。

做好履约验收能够为采购质量提供保障。供应商履约后,采购人可以根据采购项目具体情况自行组织验收,或委托采购代理机构、第三方检测机构开展履约验收工作,也可以邀请未中标供应商参与验收。通过多种形式开展履约验收,可以防止供应商虚假应标,以次充好,有效保证采购质量。一是对货物进行全面检测;二是随机抽检部分产品;三是进行破坏性检测(适用家具采购)。

履约验收结束后,要形成完整的验收报告。该报告是评判采购结果、反映采购质量的重要依据,内容主要包括履约验收组织情况、验收过程、验收结论三部分。

指标三:采购效率最受关注

采购效率是最受采购人关注的指标之一,采购结果评价体系应包含采购效率。

采购项目的时间成本主要包括三点:一是采购人从落实资金、申报计划到委托采购的时间,这由工作流程决定,基本没有灵活性;二是采购文件制作时间,进度由采购人员业务水平决定;三是因信息公告变更造成的延迟开标(报价)时间。

一般情况下,制作采购文件容易耗费时间,原因是少数采购人前期对项目市场调查较简单,提供的技术参数不明确,需要操作执行机构工作人员论证其通用性,然后再和采购人沟通,来回拉锯式磋商需要时间。即使最终采购到较好的产品,但如果付出了大量的时间成本,也不能说取得了良好的采购结果。

评判标准概括为:采购项目实施过程是否最大化实现快捷高效。一是看计划申报程序是否科学合理,监管部门是否要求限时办结;二是看采购文件完成时间,应提高采购人和代理机构工作人员的专业素质;三是分析延迟公告发生的原因,是否能提前避免。

另外,不同采购方式对应着不同的程序和方法,会直接影响采购效率和结果。任何采购方式都是为项目服务,但由于地域不同,同一采购项目不一定适用一样的采购方式。比如设备采购,地市级以上采用公开招标方式可能有很多供应商参与,但区县级却难以形成充分竞争。如果一个项目仅仅是为了满足形式上的需要而一再重新招标,将会浪费大量的人力、物力和时间,效率低不说,结果也不一定好。

评判标准概括为:采购人和财政部门是否根据实际情况,灵活合理地选择和审批采购方式。只要采购方式能够更好地为项目服务,达到好的采购效果,采购人就可以依法选择。

指标四:政策功能最宏观

与单纯的市场交易行为相比,政府采购体现着政府的经济社会政策目标。因此,政府采购对国家产业政策、贸易政策等政策导向的体现程度,是其结果评价的重要维度。尽管这一维度主要体现在宏观层面对政府采购工作绩效的综合评价上,但在微观层面对单个项目的结果评价也不容忽视。

一是政策功能体现程度。通用类货物、工程和服务项目,应主要考察其对支持本国企业、节能环保、科技创新、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政策目标的体现程度。评价指标主要包括采购环保产品率、采购节能产品率、采购中小企业产品率、采购不发达地区产品率、采购少数民族地区产品率、年度公开招标率等。

二是经济社会生态效益。大型基础设施、公用事业等工程项目,应重点评价其在经济发展、财税增收、就业促进、生态环保等方面产生的经济、社会、生态效益。随着政府向社会购买服务改革的全面推开,对服务类项目特别是基本公共服务类项目,还应重点从服务对象满意度方面进行评价。

指标五:采购价格最直观

评价政府采购结果,质量、价格、效率应该是最关键、最核心的三个指标。其中,价格更为直观,并且广受舆论和公众关注。

《政府采购法》的立法宗旨之一,就是要提高政府采购资金的使用效益。根据采购价格可以派生出两个二级指标,预算编制、执行率和节支率。

其中,预算编制率=政府采购预算金额÷政府采购计划金额×100%,是指政府采购预算数占当年采购计划数的比率,主要反映采购人政府采购行为的规范程度及资金使用效益。比率越高,说明政府采购预算编制越规范,资金使用效果越好。预算执行率=政府采购计划金额÷年初政府采购预算金额×100%,是指政府采购计划金额占预算的比率,反映政府采购预算的实现程度。

节支率=(政府采购预算金额一政府采购执行金额)÷政府采购预算金额×100%,是指政府采购项目节约资金占政府采购预算的比率,反映采购人开展政府采购活动所取得的资金节约效果。采购活动节支率越高,资金节约效果越好,但也有可能存在预算编制不够科学、精细的问题。

采购实践中,一要看中标(成交)价格是否高于相关价格。将中标价格与市场平均价、同类产品中标价、电商价格等进行比较,有无价格畸高情况,并分析畸高原因,明确责任。二要看有无人为抬高价格现象,是否存在勾结串通行为。三要看是否有超低价中标现象,超低价中标供应商的履约情况是否符合投标承诺。

虽然政府采购目标是实现“物有所值”,但节支率仍然是重要的考核指标之一,可以反映采购活动的效益和预算编制的准确性。当然,还要比较历年采购项目花费的成本效益比率,看是否有不计成本、个别公开招标项目成本过高现象。值得注意的是,实现强制采购节能产品、优先采购环保产品的政策功能,现阶段有可能会提高采购价格。

具体到操作环节,采购代理机构应在唱标过程中注意供应商投标文件是否设有阴阳报价,也就是供应商视其他投标人的报价情况而选择对其有利的报价。例如供应商在开标一览表中有一个报价,并故意将折扣声明函放置在投标文件其他部分,当其发现开标一览表的报价不具备竞争力时,就会提醒主持人还有折扣声明未宣读;反之则默不作声。

投标报价也经常会出现大小写金额不一致、单价与总价不符、不同文字文本描述不一致、报价金额明显错误等情况,当报价同时出现这几种情况时,将会面临优先排序的问题,此时应按修正的价格真实反映标的价格原则确定优先顺序。

《政府采购法》第十七条规定,集中采购机构进行政府采购活动,应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。这里有一个问题需要引起业界的注意和重视,那就是市场平均价应该如何界定。

采购实践中,不同标号、规格和用途的投标产品,价格差异还是比较大的。要想推算出比较合理的市场平均价,既要进行充分的市场调研,又要邀请专家进行论证。

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