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新的政策背景下事业单位改制为国有企业模式分析

时间:2018-04-17 来源:中建政研

在经济体制改革、行政管理体制改革、国有企业改革和地方投融资体制改革的大背景下,通过事业单位转企改制,与地方国有企业改革、投融资平台公司转型进行有效结合,实现“一箭三雕”的效果,是地方企事业单位改革的重中之重。中建政研参与事业单位改革、国有企业改革及地方投融资体制改革十余年来,结合大量实践经验,对“三改合一”模式进行了系统总结梳理。

一、改革背景

地方经营性国有资产主要集中在地方国有企业(包括投融资平台公司)和行政事业单位手中,地方未来国资体系的改革、国资的重组,必然会涉及到这三者。无论从哪个角度讲,三者的结合都是题中之意。

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号)、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见>的通知》(厅字〔2016〕38号)等相关文件,对事业单位转企改制提出了明确要求。自上世纪90年代以来,已经经历了多轮事业单位转企改制工作,当前仍有大量从事生产经营活动的事业单位,急需通过转企改制、市场化改革盘活国有资产,激发经营活力。

国有企业改革加速推进为地方经营性事业单位改革提供了方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等相关文件的出台,对国企改革方向及实施提出了明确指导意见。建立以管资本为主的国有资产监管体系,改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司,开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。国有资本投资、运营公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合等,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。自2015年以来,很多地方开展了地方国有资本投资运营公司改革。

地方投融资体制改革和投融资平台公司转型是重要方向。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(即43号文,以下简称《意见》)的出台,标志着地方政府债务管理体制进入全面深化改革的新阶段。2017年财预50号文、87号文、92号文以来,各银行、机构对地方政府融资渠道受限,地方融资渠道收窄。不仅仅是地方平台公司面临转型,地方政府投融资规模和模式也面临调整。未来地方城市发展和基础设施建设必然需要市场化、规范化、实体化国有企业运营,经营性事业单位是投融资体制改革、投融资能力整合的重要载体。

在政策叠加的背景下,无论是事业单位改革、国企改革还是投融资平台公司转型,不管是基于哪一主线,都是地方国资体系、投融资体系和政企关系的重塑,需要进行系统化设计,实现三者的有效结合。

二、改制的主要对象

从近年来看,经营性事业单位集中于公路局、住建局、交通局、水利局、城管局等相关局委,涉及到工程公司、设计院、检测机构、水热气、公交等相关单位。

三、解决的核心问题

1. 通过改革,解决体制机制、人员机制等问题。行政事业单位、国有企业在市场化经营领域普遍存在权责不清,管理错位的问题。事业单位体制下,缺少现代化企业治理手段,存在企业经营模式不灵活、体制机制不健全、自身造血能力不足、经营效率不高、市场化竞争意识不足、人才基础薄弱等问题,需要市场化方式进行破解。

2. 解决资源配置的问题。《关于创新政府配置资源方式的指导意见》提出,“推进供给侧结构性改革,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”解决当前政府配置资源中存在资源管理分散、市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题,需要从广度和深度上推进市场化改革,创新配置方式,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置的效率和效益。

3. 解决地方城市发展资源再生能力。整合地方分散的国有资产、资源,以市场化、公司化方式实现集中管理和运作,构建具备较好现金流的投融资主体,以自我造血支持地方融资建设和城市发展。

四、改革的核心模式

从股权结构来讲,改制单位转为国有独资、国有控股、国有参股、纯民营控股等多种形式。实践中以国有独资或国有控股为主,同时兼顾引入战略投资者或引入员工持股计划等多种方式;也有部分地区对于经营负担较重的经营性事业单位采取彻底股份制改造,国有资本完全退出的方式。从业务结构来看,地方国资体系的整合有多种模式、多个方向,大多以集团化、产业化运作为主,即以母公司整合若干国有企业形成专业化公司或多元化产业集团。

五、改革的主要方向

方向一:国有资本投资、运营公司

以国有资本投资运营公司为目标,依托区域核心国有资产、资源、资本和资金进行整合,培育多元化产业集团。在发展模式上,往往以原有核心主营业务为切入点,进行横向多元化拓展和纵向产业链延伸,实现经营规模和经营效益的整体提升。从实践来看,更多地定性为城市发展集团、国有资本投资公司等。

方向二:专业化投资建设一体化公司

以专业化经营运作为目标,围绕核心主营业务进行纵向产业延伸,做强做精专业领域,打造专业领域投资集团或公司,如水务集团、交通投资集团、建设集团等。

方向三:专业运营公司

单一独立的专业运营公司,如工程公司、设计院、监理公司、自来水公司、公交公司等。

六、核心业务板块

实践中,事业单位转企改制方向以国有资本投资运营公司或专业化投资集团为主,业务板块涉及到城乡建设运营及服务相关的核心领域。具体来看,包括如下几个方面。

1. 地方基础设施投资建设

区别于传统的政府融资平台公司,定位为市场化投资建设主体,开展区内重大基础设施项目的投融资和项目设计施工总承包、委托代建、ppp、政府购买服务(仅限于棚户区改造项目、异地扶贫搬迁项目)以及运营维护等经营业务。不同于传统的地方投融资平台公司,新组建集团在开始便应承担起项目管理、建设和运营养护职能,实现从单纯的融资平台向投资建设实体化运营的转变,构建“融、投、建、管”四位一体的经营模式。

2.  城市运营与服务

通过特许经营、股权投资、政府购买服务、混合所有制改革等模式开展城市服务,培育“城市运营(服务)商”。特别是围绕交通、文化旅游、医疗养老、社区服务、停车场、商务会展等核心运营模块,培育集团的核心竞争力。城市服务重点在城市公共资源的整合、持有与服务,属于特许经营类业务。

3.  产业投资与引导

地方政府发展模式从传统的基础设施投资型向产业投资型转变,在城镇化大趋势下,基础设施建设和产业发展相向而行,推动地方特色产业发展是未来地方城镇化建设的重要使命。以国有资本投资公司作为区域产业转型升级的重要引导和抓手,成为服务区域企业的重要引擎。不论是以股权投资、基金投资、园区运营服务、引入战略投资者、企业托管等多种模式。投融资平台公司作为地方政府的重要产业抓手,在未来地方产业发展中发挥着政府性引导作用,不论是PPP项目中的代政府出资,还是以产业基金、股权等资本运营手段进行市场化运作,都可以以更高的效率弥补目前政府行政化招商、产业引导的不足。对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司,甚至参与到市场化产业经营。

4.  金融与资本运作

事业单位转制为国有企业,金融类板块是核心板块之一。以产融结合为目标,提升公司内部的协同效应,满足多元化发展需要,便于实现公司整体资源的充分利用,降低融资成本,并能够促进公司的资本运作效率。且有别于基础设施建设、城市服务等公益性等板块微利或不盈利的特点,资本运作板块是放大集团资本价值,提升自身收益,提升融资能力的重要路径。规模较大的国有资本投资、运营公司朝向金控化方向延伸。

5.  其他产业模块

根据不同行业特征、区域特色培育一些独立业务板块。如工程施工、房地产、文旅、健康养老、物流、乡村旅游等板块。部分地方会将业务相关的国有企业划转到改制单位给予支持。

七、改革的重点问题

1. 整合存量资产,做大资产规模。按照《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)等相关文件的要求,整合注入经营性资产。同时,需根据行业属性、业务性质有效区分轻重资产结构,优化公司资产组合,在保证公司基础体量能够支撑公司市场化运作的同时,能够轻装上阵。成立时间较早的投融资平台公司近水楼台,较早地整合了区域优质资产和资源。而事业单位转企改制大多承接本行业主管部门的原有资产,普遍来看资产规模较小、结构单一等问题。当然从实践来看,部分地市(如山东、贵州等)事业单位转企改制过程中根据区域情况注入了一些多元化的资产、资源及股权,条件相对较好,值得借鉴。同时,平台公司成立后,需要考虑的是未来一段时间整体资产体量规模的壮大,主要考虑争取政府性资产注入,争取新的投资项目,开拓新的业务板块,以经营性项目和产业带动整体财务状况的滚动式提升。

2. 业务结构及盈利模式设计。合理设计不同业务板块,针对不同业务板块探索商业化运作模式。有现金流,有收益,有持续的经营能力,是市场化企业的核心。投资与融资的关系需转换,过去单纯为了融资而融资,融资盲目性极高,未来一定是基于投资进行融资,融资需要统筹规划,“借、用、盈、还”的机制设计好。

3. 规范国资监管模式,形成有效的国资监管体制。从实践来看,国资委(局/办/中心)、财政局以及行业主管部门都可以作为出资人代表履行职责,从实践来看,以国资委(局/办/中心)作为出资人代表居多,但部分地方仍然沿用财政局或者行业主管部门作为出资人代表,主要是为了监管便利。按照(中发〔2011〕5号)的要求,“事业单位转企改制后,要按照现代企业制度要求,深化内部改革,转变管理机制,并依照政企分开、政资分开的原则,逐步与原行政主管部门脱钩,其国有资产管理除国家另有规定外,由履行国有资产出资人职责的机构负责。”建议地方区别行业监管与国资监管,实现两者的分离。国资监管需要解决的根本问题是如何重塑政企关系。事业单位转企改制,其核心主营业务仍然是原行业领域业务,和主管单位有千丝万缕的联系,从项目、资源、人事乃至感情上都无法彻底脱离,也不会彻底脱离。需要理清的是主管部门与公司各自的定位及职责边界,避免过去的政企不分。

4. 管理架构重新设计。公司化运营需要公司化管理架构。事业单位转企改制,架构的搭建需要充分考虑其集团定位、管控模式、当前业务规模、未来战略方向、人员匹配及国企特色等情况。从实践来看,尽管部分事业单位转企以集团化定位为方向,但由于初期业务相对单一、人员等因素,往往会设计过渡方案。

5. 人才管理体系重新梳理。人员分流安置是转企改制的核心问题,身份问题、薪酬福利、绩效管理等问题是人员管理的门槛。第一、事业单位身份脱钩为企业身份,地方往往针对不同类型职工制定分类补偿政策,其中难点在于职工分流安置下的政策支持力度。第二、薪酬福利待遇需要解决地更多的是公平性问题:内外部公平、不同岗位的公平、集团与子公司的公平。第三、绩效管理本身就是人力资源领域的难题之一,对于转制事业单位来讲,是一个新的挑战。这既有原有思维理念、工作习惯的问题,也有业务本身的设计难点的问题。同时,改制单位往往面临人才的结构性短缺,部分部门岗位人员富余,而关键性岗位往往缺乏人才,因此改制后人才引进培养计划的实施是重要保障。

八、改革政策支持

关于事业单位转企改制的支持性政策包括两大类:

其一,着眼于减少转企改制中的阻力因素。主要是为了理顺改制单位职工的利益关系,对因为转企改革而造成的损失给予必要的利益补偿,以调动他们参与改制的积极性,涉及到人员分流安置、收入分配调整、社会保障补偿等各个方面;

其二,着眼于提升转企改制后的发展能力。推进经营性事业单位转企改革并不是为了甩包袱减负担,而是为了激发事业单位活力以适应市场竞争需求。因此,必须对转企事业单位的发展能力给予一定的培养,通过资产整合、财政税收、投资融资、项目支持、特许经营权授予等方面的政策支持能够使其尽快适应市场环境。

(作者系中建政研管理咨询事业部常务副总刘存京、项目总监王宇,转载需注明来源与出处)

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